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中央層面，央行和發(fā)改委主導(dǎo)信用建設(shè)。

在2024年5月8日公布的人大常委會(huì)本年度立法計(jì)劃中，信用立法相關(guān)議案卻仍未進(jìn)入審議階段。

一個(gè)月前，國(guó)家發(fā)展改革委、中國(guó)人民銀行共同召開社會(huì)信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要加快推進(jìn)信用立法，盡快推動(dòng)出臺(tái)《社會(huì)信用建設(shè)法》，提升社會(huì)信用體系建設(shè)法治化水平。

立法出臺(tái)已迫在眉睫。根據(jù)中國(guó)執(zhí)行信息公開網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)，截至5月20日，全國(guó)失信被執(zhí)行人已突破835萬。

征信的出現(xiàn)，最早是為了解決商業(yè)交易中雙方信息不對(duì)稱帶來的信用風(fēng)險(xiǎn)，在美國(guó)等信用體系較為完善的國(guó)家，信用與征信（credit）一詞也更偏重經(jīng)濟(jì)和金融領(lǐng)域。

在中國(guó)，其最早出現(xiàn)于中央政府文件時(shí)也是指涉經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。時(shí)至今日，這一概念已延伸至政府、市場(chǎng)、社會(huì)、司法等多個(gè)方面。政府與市場(chǎng)共同推進(jìn)治理，相當(dāng)于兩條腿并進(jìn)。

在國(guó)際上，通行的、有效的衡量維度是征信。若從1999年國(guó)內(nèi)首家征信機(jī)構(gòu)成立算起，社會(huì)信用建設(shè)已走入第25個(gè)年頭，目前這一領(lǐng)域遵循的是由央行在2021年頒布的《征信業(yè)務(wù)管理辦法》這樣一部行政法規(guī)。

填補(bǔ)上位法的缺失難在哪里？

4月19日，發(fā)改委、人民銀行共同召開社會(huì)信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議。此次會(huì)議審議通過水利部、國(guó)家疾控局加入社會(huì)信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議的申請(qǐng)，并研究討論社會(huì)信用建設(shè)法（草案稿）和2024-2025年社會(huì)信用體系建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃等文稿。

中央部委和地方政府是各信用信息平臺(tái)建設(shè)的主體。在中央層面，社會(huì)信用體系建設(shè)由發(fā)改委和人民銀行作為雙牽頭部門，協(xié)調(diào)各部委共同推進(jìn)。地方層面，則由各級(jí)發(fā)改委負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi)的公共信用信息綜合協(xié)調(diào)與監(jiān)督管理。

如此安排，是因?yàn)?/span>數(shù)據(jù)抓手主要來源于人民銀行主導(dǎo)的金融基礎(chǔ)信用信息和發(fā)改委主導(dǎo)的公共信用信息。前者形成了應(yīng)用廣泛的金融征信（央行征信系統(tǒng)），后者主要應(yīng)用于失信、懲戒信息公示。

此外，還包括國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、納稅信用發(fā)布平臺(tái)、全國(guó)法院失信被執(zhí)行人名單信息公布與查詢平臺(tái)、資本市場(chǎng)誠(chéng)信數(shù)據(jù)庫(kù)和市場(chǎng)誠(chéng)信信息查詢平臺(tái)等中央政府、司法部門統(tǒng)籌的信用信息平臺(tái)。

哪些行政數(shù)據(jù)應(yīng)該放入中央征信系統(tǒng)？地方治理的邊界又在哪里？理順這些問題，曾用了不少時(shí)間。

2008年1月，北京市曾規(guī)定，機(jī)動(dòng)車車主的養(yǎng)路費(fèi)繳納情況將進(jìn)入個(gè)人信用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，作為信用評(píng)價(jià)的依據(jù)之一，如果欠繳養(yǎng)路費(fèi)，將直接影響個(gè)人或企事業(yè)單位的信用等級(jí)和融資服務(wù)，這直接引發(fā)了全社會(huì)關(guān)于“個(gè)人征信系統(tǒng)太過霸道”的討論。

“有一段時(shí)間，類似是否亂穿馬路的信息也會(huì)被納入個(gè)人征信，雖然有一定行政管理上的阻喝作用，但類似信息能否衡量個(gè)人是否有貸款能力？顯然并不合適?！鄙虾Ｐ陆鹑谘芯吭焊痹洪L(zhǎng)、原浙商銀行行長(zhǎng)劉曉春向南方周末記者回憶。

在2010年1月開始實(shí)施的江蘇《睢寧縣大眾信用管理試行辦法》中，對(duì)公民信用進(jìn)行打分，凡是違反法律和道德的行為都被看作失信行為，類似不孝敬父母、個(gè)人評(píng)先選優(yōu)、計(jì)劃生育乃至是否有犯罪行為，都會(huì)影響當(dāng)?shù)貍€(gè)體工商戶的資質(zhì)審核。

如何防止信用被泛化、信用評(píng)分被濫用，成為繞不開的話題。

北京大學(xué)法學(xué)院教授沈巋撰文指出，制度信用實(shí)際上是信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)為公眾提供的服務(wù)型產(chǎn)品。這種產(chǎn)品越是為公眾所依賴，且產(chǎn)品本身沒有競(jìng)爭(zhēng)性，“如只有行政機(jī)關(guān)才有權(quán)提供基于行政處罰的信用評(píng)級(jí)，那么，產(chǎn)品生產(chǎn)和提供者就越是接近于一個(gè)尋租的地位”。

2023年9月，社會(huì)信用建設(shè)法被列入十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃的第二類項(xiàng)目，即“需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的法律草案”。此前一個(gè)月，發(fā)改委和人民銀行公布了全國(guó)第四批68個(gè)社會(huì)信用體系建設(shè)示范區(qū)名單，目前全國(guó)已有130個(gè)示范區(qū)。

自國(guó)務(wù)院2014年發(fā)布《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014-2020年)》后，社會(huì)信用體系建設(shè)以前所未有的速度，在全國(guó)范圍內(nèi)展開，同時(shí)也迎來新的挑戰(zhàn)——互聯(lián)網(wǎng)。

最先沖擊的就是央行征信。

2013年被視作中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融元年，這一年螞蟻金服旗下產(chǎn)品余額寶橫空出世，P2P、消費(fèi)金融產(chǎn)品都帶動(dòng)起互聯(lián)網(wǎng)背后的“大數(shù)據(jù)”。數(shù)據(jù)激增，大批源自互聯(lián)網(wǎng)的草根數(shù)據(jù)公司成立。如杭州的同盾科技，北京的聚信立等，都不約而同瞄準(zhǔn)了互聯(lián)網(wǎng)借貸市場(chǎng)。

原因不難理解，彼時(shí)絕大部分P2P平臺(tái)無法獲得央行征信數(shù)據(jù)，導(dǎo)致平臺(tái)貸款缺乏風(fēng)控能力。若要開展業(yè)務(wù)，只能依托第三方進(jìn)行輔助。在P2P急劇擴(kuò)張的數(shù)年里，這些第三方平臺(tái)也發(fā)展出不同于傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)模式。

“傳統(tǒng)銀行的征信記錄主要集中于貸款信用記錄，只有客戶發(fā)生過貸款行為后，才會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的征信數(shù)據(jù)。銀行判斷（貸款與否）的依據(jù)，也主要是個(gè)人職業(yè)、收入情況等傳統(tǒng)維度?！眲源赫劦健?/span>

他解釋，大多數(shù)互聯(lián)網(wǎng)金融公司在資信評(píng)估方面，考慮的是客戶畫像，比如淘寶網(wǎng)上客戶在網(wǎng)站的消費(fèi)能力、消費(fèi)頻次，以及商戶的經(jīng)營(yíng)能力、商鋪資金周轉(zhuǎn)速度等，“這些數(shù)據(jù)的確為金融行業(yè)提供了補(bǔ)充，讓信用評(píng)估得以更全面，但很難完全替代傳統(tǒng)金融的評(píng)估方式”。

這背后是信用體系發(fā)展邏輯的變化。

美國(guó)信用社會(huì)的真正成熟是在20世紀(jì)70、80年代。這一時(shí)期，聯(lián)邦政府相繼出臺(tái)針對(duì)個(gè)人信用、破產(chǎn)保護(hù)等十余部法律，最終形成以《公平信用報(bào)告法》為核心的信用法律體系。

最大的助推來源于信用卡行業(yè)。彼時(shí)，VISA、MasterCard等銀行卡聯(lián)盟相繼誕生，快速發(fā)展成為全國(guó)性金融機(jī)構(gòu)，促進(jìn)消費(fèi)信貸的同時(shí)，對(duì)個(gè)人信息甄選產(chǎn)生了巨大需求，成為征信行業(yè)爆發(fā)的最強(qiáng)動(dòng)力。

相比國(guó)內(nèi)，直到2003年各大銀行才相繼成立信用卡中心，銀行從對(duì)公業(yè)務(wù)紛紛轉(zhuǎn)向個(gè)人業(yè)務(wù)，信用信息基礎(chǔ)建設(shè)才顯得迫在眉睫。

“從網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)獲得一份信用，和從銀行體系能得到信用，看似相同，實(shí)則差別很大。用戶在前者的不同場(chǎng)景里，可以得到不同的貸款授信。銀行則是先給你一個(gè)信用額度，允許你到不同場(chǎng)景里使用。結(jié)果是，這些平臺(tái)會(huì)四處滲透，實(shí)際上已經(jīng)有很強(qiáng)的‘金融外溢’效應(yīng)了?！币晃辉鴧⑴c央行征信建言的銀行高管向南方周末記者表示。

金融外溢的直接表現(xiàn)就是“共債”問題，也就是此前一度受到市場(chǎng)熱議的多頭借款。一個(gè)信用評(píng)級(jí)不高的客戶，很有可能在多家平臺(tái)重復(fù)借款，個(gè)人杠桿達(dá)到令人吃驚的程度。

上述高管坦言，我國(guó)經(jīng)濟(jì)由一個(gè)長(zhǎng)期受到管治的狀態(tài)走向開放，高速發(fā)展所帶來的問題也開始顯現(xiàn)，比如在銀行領(lǐng)域，過去數(shù)年里個(gè)人開設(shè)借記賬戶便利，而電詐洗錢主要通過借記卡之間頻繁轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)，治理電信詐騙的難度隨之加大。

“基于個(gè)人收入，加上自我控制，還有一些新的參數(shù)變量，構(gòu)成個(gè)人債務(wù)杠桿上限，然后在這個(gè)限額內(nèi)個(gè)人才可以四處去消費(fèi)。相比（互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)）不斷疊加的杠桿，這是不是一個(gè)更合邏輯的方式？”

共債問題的根本在于信用數(shù)據(jù)孤島。

2017年4月，時(shí)任央行征信管理局局長(zhǎng)萬存知曾談及監(jiān)管部門對(duì)于個(gè)人征信試點(diǎn)機(jī)構(gòu)的態(tài)度。

對(duì)于8家試點(diǎn)機(jī)構(gòu)為何遲遲沒能通過驗(yàn)收、獲得牌照，萬存知指出這些平臺(tái)的“三宗罪”：形成“數(shù)據(jù)孤島”、信息誤采誤用，以及主體治理結(jié)構(gòu)不具獨(dú)立性。

萬存知指出，當(dāng)時(shí)幾乎每一家互聯(lián)網(wǎng)大廠都追求形成自己的業(yè)務(wù)閉環(huán)，這在客觀上分割了市場(chǎng)的信息鏈，而每一家的信息覆蓋范圍都受到限制，因?yàn)樾畔⒉粡V、不全面，這樣帶來產(chǎn)品的有效性不足，不利于信息共享，“征信需要信息共享，現(xiàn)在我們開業(yè)準(zhǔn)備的情況是不利于信息共享的”。

央行征信系統(tǒng)的信貸人群覆蓋率約為60%。

類似沖擊同樣對(duì)發(fā)改委體系下的地方信用平臺(tái)建設(shè)提出挑戰(zhàn)，比如信息安全。

據(jù)南方周末記者不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前，全國(guó)已有至少26個(gè)省份出臺(tái)了省級(jí)社會(huì)信用地方性法規(guī)。各省份信用立法的名稱不一，包括“社會(huì)信用條例”“社會(huì)信用信息管理?xiàng)l例”“公共信用信息管理?xiàng)l例”等。 

越來越多的信用信息涉及隱私，如身份證號(hào)、銀行賬戶、消費(fèi)記錄、行為軌跡等，對(duì)保密性、完整性、可用性有較高要求。在存儲(chǔ)、傳輸、使用過程中還存在諸多安全性問題。

2021年5月曾有媒體報(bào)道，江蘇南通市民房女士在查詢個(gè)人征信時(shí)發(fā)現(xiàn)，其“工作單位”一欄中竟出現(xiàn)“專業(yè)做雞十年”的侮辱性字眼。作為個(gè)體戶的房女士與晉商消費(fèi)金融公司之間存在借貸關(guān)系，因疫情延期還款，該平臺(tái)于是報(bào)送了上述信息。

征信信息的來源范圍擴(kuò)展至互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，采集、核實(shí)、報(bào)送主體也走向了市場(chǎng)。

2018年，百行征信成立，成為第一家持牌的市場(chǎng)化個(gè)人征信業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，承接了此前試點(diǎn)機(jī)構(gòu)的部分征信業(yè)務(wù)。2020年底，央行發(fā)放第二張個(gè)人征信牌照，樸道征信成立。2021年底，螞蟻為主要股東之一的錢塘征信提交了個(gè)人征信業(yè)務(wù)申請(qǐng)，今年1月24日，中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)潘功勝在國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行的新聞發(fā)布會(huì)上表示，人民銀行正會(huì)同浙江省政府指導(dǎo)錢塘征信申請(qǐng)辦理個(gè)人征信牌照。

百行征信和樸道征信的共同特點(diǎn)，就是均有民營(yíng)企業(yè)參股。前者由中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)與芝麻信用、騰訊征信、前海征信、考拉征信等8家市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)共同發(fā)起組建。后者股東則包括北京金融控股集團(tuán)有限公司、京東科技、小米電子、曠視科技、聚信優(yōu)享。

互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)抱團(tuán)的直接原因是“斷直連”，即要求第三方平臺(tái)切斷與合作銀行的直接賬戶聯(lián)系，轉(zhuǎn)而接入官方網(wǎng)聯(lián)或銀聯(lián)，目的是提供統(tǒng)一、公共的資金清算服務(wù)。根據(jù)人民銀行此前要求，在2023年7月后，所有金融機(jī)構(gòu)都不能直接從互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)獲取用戶畫像等數(shù)據(jù)用于征信業(yè)務(wù)。

“顯然互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)此前在征信領(lǐng)域是有野心的，百行把他們都納入進(jìn)來，目的就是為了統(tǒng)一市場(chǎng)?！眲源赫劦?，互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)確實(shí)在一定程上豐富了傳統(tǒng)金融行業(yè)的風(fēng)控?cái)?shù)據(jù)。

唐爽在上海一家頭部網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)金融企業(yè)擔(dān)任高管。在他看來，網(wǎng)絡(luò)個(gè)人信貸業(yè)務(wù)和小微信貸業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)期較高，不僅需要稅務(wù)、銀行流水等數(shù)據(jù)，也需要生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、生活消費(fèi)等場(chǎng)景中的數(shù)據(jù)做補(bǔ)充，來幫助金融機(jī)構(gòu)對(duì)目標(biāo)客戶形成更加精準(zhǔn)的畫像和貸后跟蹤。

“以往這些數(shù)據(jù)散布于全社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，現(xiàn)在相當(dāng)于由兩家征信機(jī)構(gòu)進(jìn)行全行業(yè)數(shù)據(jù)處理和輸出。但每一家金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)特性都不一樣，依據(jù)自身的業(yè)務(wù)需求設(shè)計(jì)定制化數(shù)據(jù)模型，完全依靠二者（百行和樸道）集中化地輸出信用數(shù)據(jù)，目前來看還很難，一些中小銀行可能連基礎(chǔ)的信貸業(yè)務(wù)都做不了。”唐爽向南方周末記者表示。

唐爽介紹，目前銀行從征信機(jī)構(gòu)獲取數(shù)據(jù)服務(wù)需要支付兩部分費(fèi)用，一是數(shù)據(jù)定制費(fèi)用，主要用于銀行的風(fēng)控，二是征信通道費(fèi)，機(jī)構(gòu)若想在百行和樸道上查詢征信信息，需額外支付一筆費(fèi)用。

“目前來看，盡管接入了最多的數(shù)據(jù)，也進(jìn)行了初級(jí)的采集分析和加工，但兩家依然沒有達(dá)到數(shù)據(jù)打通、深度挖掘的目標(biāo)，還有很大的商業(yè)空間?！?/span>

相比個(gè)人征信數(shù)據(jù)，企業(yè)數(shù)據(jù)更為成熟，因?yàn)橄嚓P(guān)的信用信息采集和共享機(jī)制已相對(duì)成熟，伴隨著工商、稅務(wù)等監(jiān)管體系的完善，數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)也相對(duì)容易和標(biāo)準(zhǔn)化。

一個(gè)原因是在2005年，銀行信貸登記咨詢系統(tǒng)升級(jí)為企業(yè)信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)時(shí)，監(jiān)管部門采取了備案制管理，無論是在準(zhǔn)入門檻還是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)方面，都采取了相對(duì)寬松的發(fā)展策略。

相比之下，直到2002年，我國(guó)公民身份信息系統(tǒng)（NCIIS）才逐漸起步，依托身份證號(hào)對(duì)于個(gè)人信息查詢開始成為可能。

東北證券在2023年的一份研究中指出，目前個(gè)人與機(jī)構(gòu)均可自由查詢征信記錄。企業(yè)機(jī)構(gòu)查詢個(gè)人征信報(bào)告的價(jià)格為2元/份；個(gè)人查詢信用報(bào)告前兩次免費(fèi)，第3次收費(fèi)10元。

百行征信也已初步擁有B端和C端兩條業(yè)務(wù)線：目前B端的具體收費(fèi)模式和標(biāo)準(zhǔn)并未公開；C端通過旗下百行征信App為個(gè)人消費(fèi)者提供個(gè)人信用報(bào)告的查詢及權(quán)益保護(hù)服務(wù)（例如逾期欠費(fèi)提醒、借款提醒和查詢提醒），個(gè)人消費(fèi)者查詢個(gè)人信用報(bào)告前兩次免費(fèi)，第三次起收費(fèi)9.9元/份。

截至2023年底，百行征信個(gè)人征信系統(tǒng)收錄信息主體總量達(dá)6.69億人，形成了涵蓋個(gè)人征信與企業(yè)征信的69類征信產(chǎn)品，累計(jì)簽約金融機(jī)構(gòu)超1600家，實(shí)現(xiàn)上線調(diào)用超1000家，覆蓋港澳臺(tái)之外的全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的19類金融機(jī)構(gòu)。2023全年，百行征信產(chǎn)品全年調(diào)用量206億次，日均調(diào)用量5650萬次，同比增長(zhǎng)345%，日調(diào)用量峰值超9500萬次。

截至2024年3月末，我國(guó)金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)接入商業(yè)銀行、消費(fèi)金融公司、小額貸款公司等各類從事信貸業(yè)務(wù)的法人機(jī)構(gòu)6124家，累計(jì)收錄11.6億自然人、1.3億戶企業(yè)和其他組織的信息，已成為全球覆蓋人數(shù)最多、收錄信貸信息最全的征信系統(tǒng)。

根據(jù)東北證券測(cè)算，未來國(guó)內(nèi)個(gè)人征信系統(tǒng)信貸人群覆蓋率仍有較大提升空間，當(dāng)前國(guó)內(nèi)廣義個(gè)人征信業(yè)務(wù)市場(chǎng)為270億元，遠(yuǎn)期總市場(chǎng)空間可以達(dá)到347億元。