行政信用懲戒在最近幾年的社會治理實踐中迅速興起，行政信用懲戒的蓬勃發(fā)展與計算機和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的成熟和普及密不可分，是“互聯(lián)網(wǎng)＋”社會治理的重要環(huán)節(jié)。本文在我國行政信用懲戒現(xiàn)狀梳理的基礎(chǔ)上，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)時代社會治理中存在的問題，對行政信用懲戒制度的發(fā)展進行初步探析。
（一）我國行政信用懲戒的發(fā)展?fàn)顩r
1. 行政信用懲戒的概念
當(dāng)前，我國主要在民事司法執(zhí)行和行政管理中使用信用懲戒，因此可以將信用懲戒分為司法執(zhí)行中的信用懲戒和行政管理中的信用懲戒兩個類型。為了便于展開分析，本文中所指的行政信用懲戒是指由行政主體發(fā)起，為糾正和懲戒行政違法行為，將違法行為人納入失信人名單，聯(lián)合其他行政部門，通過公開其違法行為、限制其某些權(quán)利等方式，對其進行懲戒的社會管理行為。
2. 我國行政信用懲戒的發(fā)展過程
通過記錄不良信息對違法者進行懲戒的方式最早出現(xiàn)在刑事處罰領(lǐng)域，即受到刑事處罰的人會被記錄前科。后來，該方式逐漸延續(xù)到行政管理領(lǐng)域并實踐開始于地方行政管理活動。2002年北京市政府公布的《北京市行政機關(guān)歸集和公布企業(yè)信用信息管理辦法》、2007年廣州市政府頒布的《廣州市食品安全信用信息管理辦法》、2008年浙江省工商局頒布的《企業(yè)信用預(yù)警制度》等，將企業(yè)的信用信息通過計算機網(wǎng)絡(luò)的方式進行記錄，實現(xiàn)行政機關(guān)信息共享，并提供社會查詢服務(wù)，通過公布信用信息的方式對失信者進行懲戒。
2007年3月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于社會信用體系建設(shè)的若干意見》，建立了國務(wù)院社會信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會議制度，開始從國家層面建立信用懲戒制度。但信用懲戒受到社會公眾的普遍關(guān)注是從民事司法執(zhí)行中對失信被執(zhí)行人的信用懲戒開始的。
為解決民事訴訟中執(zhí)行難的問題，2010年，由中紀委、最高人民法院等19部門共同簽署的《關(guān)于建立和完善執(zhí)行聯(lián)動機制若干問題的意見》中，將最高人民法院失信被執(zhí)行人名單庫中的失信被執(zhí)行人和法院發(fā)出限制高消費令的其他被執(zhí)行人作為信用懲戒對象，對其乘坐飛機、軟臥等高消費行為、貸款融資以及擔(dān)任企業(yè)高管的資格進行限制。
2013年5月，由國家發(fā)展改革委、中國人民銀行、中央編辦聯(lián)合簽署的《關(guān)于在行政管理事項中使用信用記錄和信用報告的若干意見》中，要求各部門加強協(xié)同配合，對食品藥品安全、環(huán)境保護、產(chǎn)品質(zhì)量、醫(yī)療衛(wèi)生等關(guān)系人民群眾切身利益、經(jīng)濟健康發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定的重點領(lǐng)域率先推進在行政管理事項中使用相關(guān)市場主體的信用記錄和信用報告，通過信用懲戒進行管理。
2014年10月，最高人民法院、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會發(fā)布的《關(guān)于人民法院與銀行業(yè)金融機構(gòu)開展網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控和聯(lián)合信用懲戒工作的意見》（法〔2014〕266號），對各級人民法院與銀行業(yè)金融機構(gòu)通過網(wǎng)絡(luò)信息化方式，開展執(zhí)行與協(xié)助執(zhí)行、聯(lián)合對失信被執(zhí)行人進行信用懲戒工作的相關(guān)措施作出了規(guī)范。之后，國家各部門紛紛建立了各自領(lǐng)域中行政信用懲戒規(guī)則。隨著國家層面開始對行政信用懲戒的認可，各地方也紛紛建立了具有地方特色的行政信用懲戒制度。
（二）行政信用懲戒的現(xiàn)狀
當(dāng)前，從國家到地方紛紛通過法規(guī)政策等方式對實施行政信用懲戒進行了規(guī)定，行政信用懲戒呈現(xiàn)出百花齊放的局面。隨著立法法的修改進一步下放了地方的立法權(quán)，各地方在立法時積極將行政信用懲戒加入到本地區(qū)的立法草案中。根據(jù)“北大法寶”的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截止到2023年10月，我國各地區(qū)以名稱為“信用條例”的地方性法規(guī)已經(jīng)達到31項，各省級政府（不包括港澳臺地區(qū)）都根據(jù)地方特色制定了行政信用懲戒的法規(guī)政策，經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)的地級市也制定了相應(yīng)的法規(guī)政策?？梢灶A(yù)見，在今后的一段時期內(nèi)，行政信用懲戒將在各行政管理部門迅速普及，成為一項不可或缺的新型行政管理手段。
二、互聯(lián)網(wǎng)時代行政信用懲戒面臨的問題
以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為基礎(chǔ)的行政信用懲戒，在有效發(fā)揮社會治理作用的同時，也會帶來負面影響。其中比較典型的是隱私安全和網(wǎng)絡(luò)暴力問題。
1. 行政信用懲戒與個人隱私保護問題
隱私不僅是人權(quán)的重要組成部分和憲法保護的基本權(quán)利之一，在市場經(jīng)濟日益發(fā)達的今天，也關(guān)系到個人的生命財產(chǎn)安全。當(dāng)前關(guān)于行政信用懲戒的法規(guī)政策中，政策制定者更加關(guān)注對失信者的制裁效果，傾向于盡量公開失信者的個人信息，而對該信息公開后被惡意利用的風(fēng)險應(yīng)對不足。另外，政府部門保存的相關(guān)信息因遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊而泄露的問題也不可忽視。因此，行政信用懲戒在行政各部門的推廣應(yīng)用之際，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先解決隱私保護的問題。
2. 行政信用懲戒與網(wǎng)絡(luò)暴力問題
行政信用懲戒的方式中，最為常用的是將被懲戒者的違法信息予以公布。在傳統(tǒng)的行政法思維中，公布違法信息應(yīng)該屬于較輕的懲戒措施，可以看作是聲譽罰的一種，不會對行政相對人造成較大的損害。但在信息快速傳播的時代，不當(dāng)?shù)男畔⒐伎赡軙斐呻y以挽回的損失。例如，1996年日本大阪地區(qū)發(fā)生出血性大腸桿菌感染事件，政府在未完全查清原因的情況下輕易推斷是由于貝割蘿卜苗引起的，導(dǎo)致日本全國發(fā)生對貝割蘿卜苗的恐慌，給貝割蘿卜苗生產(chǎn)者造成了重大損失。
進入互聯(lián)網(wǎng)時代后，很多看似不起眼的信息，經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)發(fā)酵后，可能會演變成網(wǎng)絡(luò)暴力，給個人合法權(quán)益和社會穩(wěn)定造成重大損害。網(wǎng)絡(luò)暴力的原因很多，有因某些別有用心的人推波助瀾的因素，但更多的原因是公眾對相關(guān)信息的誤解造成的。2021年修訂的行政處罰法新增了對具有一定社會影響的行政處罰決定予以公開的規(guī)定，其目的是為了確保行政處罰公開透明，防止公權(quán)力濫用。但實踐中行政處罰信息公開會對被處罰人造成不利后果，特殊情況下因行政處罰信息公開產(chǎn)生不利后果甚至?xí)^行政處罰本身，行政處罰信息公開可能異化為公權(quán)力濫用的工具。因此，行政信用懲戒中對信息公示應(yīng)當(dāng)保持慎重的態(tài)度，按照嚴格的程序?qū)嵤?。將違法者的信息通過網(wǎng)絡(luò)進行公示時，應(yīng)當(dāng)對信息的準(zhǔn)確性進行嚴格把控，并對可能產(chǎn)生的后果進行必要的風(fēng)險評估。
3.行政信用懲戒的救濟問題
與傳統(tǒng)的行政處罰措施不同，行政信用懲戒很大程度上是通過發(fā)布信息的方式對違法者予以懲戒。但在互聯(lián)網(wǎng)背景下，信息一經(jīng)發(fā)布將迅速傳播，特別是涉及行政相對人隱私和交易安全的信息，一旦發(fā)布即可能造成巨大的損害，沒有挽回的余地。因此，關(guān)于行政信用懲戒的救濟，應(yīng)當(dāng)建立完善的事前救濟機制。特別是涉及行政相對人敏感信息的公開時，除了在發(fā)布信息之前對可能發(fā)生的后果進行風(fēng)險評估之外，還應(yīng)當(dāng)建立完善的行政相對人異議申訴制度，不僅要允許行政相對人對信息是否發(fā)布提出異議，還應(yīng)當(dāng)允許其就信息的具體內(nèi)容及語言表達方式發(fā)表意見。
近年來，不少涉及信用懲戒的地方立法開始關(guān)注在實施信用懲戒和信用管理時要保障相關(guān)主體合法權(quán)益的問題，例如2020年7月開始實施的《南京市社會信用條例》專門設(shè)立了“社會信用主體權(quán)益保障”一個章節(jié)，明確了對在信用管理和信用懲戒中對相關(guān)主體的權(quán)益予以保障的具體措施。這樣的立法設(shè)計正逐漸成為各地實施社會信用立法的標(biāo)準(zhǔn)模式。
快速發(fā)展的行政信用懲戒的實踐與行政法理論出現(xiàn)了脫節(jié)。一方面，傳統(tǒng)的行政法理論面對暴風(fēng)驟雨般的互聯(lián)網(wǎng)革新反應(yīng)遲鈍，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展讓信息傳遞便捷化的同時，也帶來了隱私保護不力、網(wǎng)絡(luò)暴力等問題。同樣，依托互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展起來的行政信用懲戒在具備高效管理社會功能的同時，也帶來了公權(quán)力濫用、侵犯人權(quán)的風(fēng)險，需要對其保持足夠的警惕。
本文只是在互聯(lián)網(wǎng)社會背景下對行政信用懲戒進行的初步探討，對以行政信用懲戒為代表的互聯(lián)網(wǎng)時代的行政管理模式以及所涉及的法律問題，還需要行政法學(xué)界及實務(wù)界進行持續(xù)不斷的深入研究。
