今年是我國《征信業(yè)管理條例》施行十周年，作為我國征信領(lǐng)域的第一部行政法規(guī)，《條例》對推動征信業(yè)的法治化建設(shè)意義重大，促使各類征信機構(gòu)的業(yè)務(wù)操作和市場服務(wù)更加規(guī)范化，客觀上推動了征信業(yè)的一些分支的健康發(fā)展，也讓政府對征信業(yè)的監(jiān)管工作有法可依，對于征信業(yè)來說是一件值得紀念的大事。
作為專業(yè)人士，2002—2009年，筆者有幸親歷過《條例》立法過程中的一些人和事，受邀多次參加政府立法部門舉辦的征求意見會，也多次參加征信業(yè)界的專題研討會。
轉(zhuǎn)眼21年過去了，筆者對《條例》的立法框架、法條內(nèi)容和實施效果懷有個人判斷，今與業(yè)內(nèi)同仁分享。鑒于諸多專家已從法學角度對《條例》進行過解讀和評論，因此筆者僅從征信業(yè)發(fā)展視角分享若干觀點和心得。
我國首部征信行政法規(guī)的立法工作始于2002年，法規(guī)最初的名稱為《征信管理條例》。
2002年3月，國務(wù)院成立了四個專題工作小組，“國務(wù)院建立企業(yè)和個人征信體系專題工作小組”就是其中之一。當時，這個專題工作小組由22個部委局辦組成，工商銀行、建設(shè)銀行、中國銀行、農(nóng)業(yè)銀行和交通銀行五大國有商業(yè)銀行也是工作小組的成員，中國人民銀行是牽頭單位。專題工作小組負責研究我國征信體系怎么建的問題，做了大量的專題調(diào)研工作，征信立法是專題工作小組的任務(wù)之一。2003年政府換屆后，專題工作小組還存續(xù)了很長一段時日。
2002年夏，中國人民銀行條法司以專題工作小組的名義起草了《征信管理條例》，并啟動征求意見程序。當時，中國人民銀行主管征信系統(tǒng)建設(shè)和研究的部門是調(diào)查統(tǒng)計司，該司具體負責公共征信系統(tǒng)——貸款登記咨詢系統(tǒng)的建設(shè)，直至2003年征信管理局成立。
中國人民銀行將征求意見的對象分為四組，分別是相關(guān)政府部門、專家學者、征信機構(gòu)負責人和商業(yè)銀行。筆者應(yīng)邀參加過兩次中國人民銀行舉辦的專家學者組的征求意見會。當然，1999—2002年，筆者與“建立國家信用管理體系”課題組成員以及中國人民銀行兩個司局的同志們有過多次理論和技術(shù)交流，還曾互贈圖書資料。
2003年春，筆者應(yīng)國務(wù)院法制辦的邀請，以講座形式介紹社會信用體系及其運行原理，與對接《條例》立法工作的財金司有過一些業(yè)務(wù)接觸。當時國務(wù)院法制辦的干部開始學習和研究國外的征信法律，并派員赴發(fā)達國家進行學習和調(diào)研。
當然，鑒于征信立法涉及征信業(yè)的重大利益，在《條例》立法的全程，特別是前期，征信業(yè)界都予以高度關(guān)注，并積極參與。
筆者也曾經(jīng)多次參加過征信業(yè)界或其他政府部門舉辦的公開或內(nèi)部的《條例》研討會。特別值得一提的是，全國人民代表大會于1996年頒布了經(jīng)修訂的《中華人民共和國統(tǒng)計法》，在該法施行之前，曾對當時的征信業(yè)產(chǎn)生了極大困擾。該法第32條規(guī)定：“民間統(tǒng)計調(diào)查活動的管理辦法，由國務(wù)院規(guī)定。中華人民共和國境外的組織、個人在中華人民共和國境內(nèi)進行統(tǒng)計調(diào)查活動，須事先依照規(guī)定報請審批。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！?/span>
當年，國家統(tǒng)計局的主管部門認為“征信”業(yè)務(wù)活動應(yīng)被認定為“民間調(diào)查活動”，應(yīng)由國家統(tǒng)計局依據(jù)該法實施監(jiān)管，還曾要求征信機構(gòu)在事前上報每次客戶調(diào)查委托，經(jīng)批準后才能開展征信活動。
當時，國內(nèi)三大主流企業(yè)征信機構(gòu)每個工作日承接的客戶調(diào)查委托在50~300件，如果每個征信案子都要事先上報國家統(tǒng)計局審批，征信機構(gòu)將無法正常開展活動，事關(guān)征信機構(gòu)的存亡。
因此，征信業(yè)界非常希望國務(wù)院能另行指定一個熟悉業(yè)務(wù)的監(jiān)管部門，也盼望出臺一部能促進征信業(yè)發(fā)展的專門法律。因此，國務(wù)院出臺《條例》成為征信業(yè)界的殷切期盼，擺脫其他部門法的干擾是征信業(yè)界的重要訴求之一。
專題工作小組撤銷后，由原國務(wù)院法制辦接手了《條例》的立法工作。筆者曾參加過兩次國務(wù)院法制辦召集的《條例》草擬稿的征求意見會。
2009年10月13日，國務(wù)院法制辦全文公布了《條例（草案）》，面向全社會征求意見。爾后，《條例》的立法工作被擱置。
2012年12月26日，這項被更名為《征信業(yè)管理條例》的法規(guī)在國務(wù)院第228次常務(wù)會議上審議通過，并于2013年3月15日起施行。
從2002年3月至2013年3月，《條例》的立法工作歷時11年之久。由此可見，對前后各版本《條例》草擬稿中的一些條款內(nèi)容爭議之多，各利益相關(guān)方博弈之激烈，實屬罕見。
毋庸置疑，對于征信業(yè)來說，《條例》及其配套的部門規(guī)章《征信業(yè)務(wù)管理辦法》（中國人民銀行令〔2021〕第4 號）是極其重要的。國務(wù)院將監(jiān)管征信業(yè)的職能賦予了中國人民銀行，中國人民銀行基于法規(guī)和部門規(guī)章建立起一套監(jiān)管規(guī)則，對我國征信業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了深遠影響。
《條例》發(fā)揮的作用是巨大的，不僅對征信業(yè)的發(fā)展和監(jiān)管，對社會信用體系的運行規(guī)則和我國現(xiàn)行社會規(guī)則的形成均做出了貢獻，取得了累累成果。筆者認為（贊同）其取得的成就主要有以下幾點：
（1）于2002年就高規(guī)格地宣示了我國征信業(yè)的規(guī)模性存在，為征信業(yè)被納入國民經(jīng)濟行業(yè)分類奠定了基礎(chǔ)。
（2）定義了信用信息、征信（使交易雙方信息對稱）和征信業(yè)務(wù)特點，并對個人征信業(yè)務(wù)操作全過程和部分企業(yè)征信業(yè)務(wù)操作進行了規(guī)范，設(shè)置了多類征信業(yè)務(wù)操作規(guī)范的最低門檻，提升了征信業(yè)的法治化水平，也間接促進了征信產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的提高。
（3）排除了其他政府部門對征信業(yè)的干擾，為征信業(yè)的發(fā)展提供了確定性，特別是對個人征信業(yè)務(wù)操作提供了道德標準和安全措施。
（4）對金融業(yè)健康發(fā)展提供了強有力的保障，特別是保障了金融類信用工具的安全投放，極大地提升了金融機構(gòu)的信用風險防范意識，提供了便利有效的信控工具，間接促進了金融市場的公平性，維護了國家的金融穩(wěn)定和金融安全。
（5）提高了全國人民使用信貸和信用卡等類金融工具的普及率，向全國人民普及了金融工具和金融信控常識，在使用金融服務(wù)的素質(zhì)上趕超了發(fā)達國家民眾的平均水平。全國人民已經(jīng)普及性地知曉個人征信記錄是“經(jīng)濟身份證”，更是“獲取金融服務(wù)的準入證明”，對我國信用經(jīng)濟時代的商業(yè)倫理重塑做出了重要貢獻。
（6）增加了我國《民法典》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》和《個人信息保護法》等法律法規(guī)在落地實施上的可操作性，在相關(guān)經(jīng)驗和案例方面提供了參考。
（7）為中國征信業(yè)營造良好的國際形象邁出了重要的一步，特別是在信用信息保護規(guī)則方面具有很高的道德水準。
（8）支撐了中國的公共征信系統(tǒng)的良好運行，使中國人民銀行征信中心負責運行的全國金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)取得了質(zhì)與量兩方面的健康成長，并使其贏得了國際聲譽。
至于《條例》實施的實效，有數(shù)據(jù)顯示，截止2023年2月，在中國人民銀行備案的個人征信機構(gòu)有2家，備案的企業(yè)征信機構(gòu)有149家。
中國人民銀行的監(jiān)管在處罰違規(guī)機構(gòu)及責任人方面，2022年對158家接入機構(gòu)及其分支機構(gòu)處罰5293.09萬元，對146名相關(guān)責任人罰款183.58萬元。在保障征信權(quán)益方面，2022處理征信異議4.09萬筆，辦理征信投訴1820筆。在打擊征信亂象方面，2022年關(guān)停違規(guī)賬號596個，納入異常經(jīng)營名錄2287家，清除違法廣告2.01萬條，移交詐騙線索1563條。
在國際影響方面，中國人民銀行負責運行的公共征信系統(tǒng)得到了諸如世界銀行等相關(guān)國際組織的好評，也獲得一些國家公共征信系統(tǒng)運行機構(gòu)的贊許。
從征信業(yè)發(fā)展的實踐看，《條例》在征信業(yè)的行業(yè)分支、技術(shù)完整性、科學性等方面以及實施效果上也存在一些需要完善地方。
（1）關(guān)于財產(chǎn)征信分支問題。在征信業(yè)分支或機構(gòu)類別上，筆者曾建議《條例》推動以“物”為調(diào)查目標的綜合征信業(yè)務(wù)發(fā)展，即在《條例》中增加 “財產(chǎn)征信”的條款，以使我國在征信業(yè)務(wù)發(fā)展和技術(shù)進步方面取得比較優(yōu)勢，在發(fā)揚光大亞洲特色征信技術(shù)方法的基礎(chǔ)上創(chuàng)新。記得在2002年第1次參加中國人民銀行舉辦的征求意見會議上，筆者就在會上提出了此項建議，但由于種種原因，建議沒有被采納，感覺我國征信業(yè)遺憾地失去了嘗試進行彎道超車的機會。
（2）關(guān)于數(shù)據(jù)供應(yīng)商分支問題。在征信業(yè)分支劃分上，筆者在《條例》草擬稿修訂征求意見會上多次提出建議，要關(guān)注征信的“數(shù)據(jù)供應(yīng)商”問題，應(yīng)設(shè)置數(shù)據(jù)供應(yīng)商大類，將一些不生產(chǎn)征信報告的數(shù)據(jù)源機構(gòu)（含數(shù)據(jù)處理機構(gòu)）納入征信業(yè)。近年來“替代數(shù)據(jù)”問題凸顯，佐證了《條例》這方面內(nèi)容的不足。
（3）關(guān)于個人征信業(yè)分支的完整性問題。從2002年起，筆者就呼吁在行業(yè)及其業(yè)務(wù)條款內(nèi)容中應(yīng)設(shè)定個體工商戶征信（屬于個人征信范疇的商業(yè)報告服務(wù)）、職業(yè)信用/雇員征信（雇主報告服務(wù)）以及服務(wù)于個人信用評分數(shù)學模型建模的特征變量等章節(jié)，重視上述已相當成熟的傳統(tǒng)征信服務(wù)或技術(shù)及其發(fā)展。早年間，筆者也曾多方努力，也不斷提示，但建議最終未被采納。好在形勢逼人，在國務(wù)院的相關(guān)政策要求和信用經(jīng)濟發(fā)展需要的雙重壓力下，時隔20年，現(xiàn)今的監(jiān)管部門已經(jīng)開始關(guān)注上述問題。
（4）關(guān)于支持信用科技研發(fā)問題?！稐l例》缺少支持或促進信用科技研發(fā)的章節(jié)，影響到特征變量、量化指標、征信報告模板、數(shù)據(jù)源開拓等傳統(tǒng)征信技術(shù)的研發(fā)，間接削弱了對個人信用評分數(shù)據(jù)環(huán)境的營造。在導向上，沒能鼓勵和支持征信機構(gòu)對科研的投入，間接影響了大數(shù)據(jù)時代信用科技研究的走向和路徑。
（5）關(guān)于區(qū)分金融征信與非金融征信問題。從《條例》到征信監(jiān)管方式，一直存在貶低非金融征信部類的傾向和監(jiān)管舉措。其實，在個人征信業(yè)務(wù)分支中，針對個體工商戶的商業(yè)征信和服務(wù)于雇主的職業(yè)信用報告，當事人（被調(diào)查對象）使用金融工具（指消費信貸和信用卡）的記錄不甚重要，此類征信業(yè)務(wù)應(yīng)劃為非金融個人征信類。
而論及企業(yè)征信業(yè)務(wù)，它基本上不屬于金融征信，如果說個人征信業(yè)務(wù)的作用范圍是一國境內(nèi)的全部經(jīng)濟活躍人口，企業(yè)征信業(yè)務(wù)的覆蓋范圍則是全世界所有國家的所有企業(yè)和地方政府，全球有200多個國家和地區(qū)，企業(yè)征信活動范圍還包括那些沒與我國建立外交關(guān)系的國家，只對戰(zhàn)亂國家暫停企業(yè)征信活動。
如果一家企業(yè)征信機構(gòu)只擁有全中國所有企業(yè)征信（不含軍工企業(yè)）的動態(tài)信用檔案，這樣的企業(yè)征信機構(gòu)最多能達到國際上的第二、第三梯隊，而企業(yè)征信機構(gòu)在國外活動沒必要，也不太可能從國外的金融機構(gòu)獲取外國企業(yè)的信貸記錄。傳統(tǒng)企業(yè)征信活動所需要的核心數(shù)據(jù)從來都是近三年的企業(yè)的財務(wù)報表。當然，《條例》沒有設(shè)置鼓勵中資企業(yè)征信機構(gòu)爭取國際地位和規(guī)模排名的“促進”性質(zhì)的條款，一些由企業(yè)征信業(yè)者提出的相關(guān)建議也沒有被立法者采納。
（6）關(guān)于區(qū)分企業(yè)征信和個人征信問題。在市場上，雖然企業(yè)征信和個人征信業(yè)務(wù)都是為授信人服務(wù)的，解決的是授信與受信之間的信息不對稱問題，但它們是差異非常大的兩個行當，活動原則和方式、技術(shù)、報告產(chǎn)品生產(chǎn)模式、經(jīng)營和銷售模式、市場拓展模式根本不同，特別是這兩個行業(yè)需要的核心數(shù)據(jù)及其來源完全不同。因此，《條例》應(yīng)該對它們進行區(qū)分，建立差異化的監(jiān)管方式。
筆者贊成對個人征信行業(yè)實施嚴格的監(jiān)管，不贊成施行企業(yè)征信機構(gòu)備案制度，更不同意在《條例》第3條中的“不得侵犯商業(yè)秘密”的提法。因為，將“商業(yè)秘密”一詞寫入《條例》，就會為那些聲稱“企業(yè)財務(wù)報告是商業(yè)秘密”的企業(yè)和部門提供不開放的藉口，保守什么樣的企業(yè)商業(yè)秘密應(yīng)遵從我國《保密法》《國家安全法》《反不正當競爭法》等相關(guān)法律的規(guī)定，《條例》予以聯(lián)結(jié)即可，無須在條款中出現(xiàn)上述提法。
這從一個側(cè)面說明，《條例》更像是在為規(guī)范個人征信業(yè)務(wù)和引領(lǐng)個人征信發(fā)展的法律，在針對企業(yè)征信業(yè)務(wù)規(guī)范方面的專業(yè)性不夠。
（7）關(guān)于對失信行為的懲罰問題。國外的征信相關(guān)法律對消費者個人失信行為的懲罰主要有三種舉措：
一是不論失信者最終是否清償債務(wù)，只要達到了法律規(guī)定年限，個人征信機構(gòu)就得將其失信記錄刪除；
二是一旦失信者履行了清償債務(wù)的法律義務(wù)，個人征信機構(gòu)就即刻刪除其失信記錄；
三是自失信者清償債務(wù)之日起開始計時，失信記錄繼續(xù)對合格的個人征信報告使用者公示若干年。
至于采用哪種懲罰措施，要根據(jù)具體情況?！稐l例》采用的懲罰方法是第三種，應(yīng)該說懲罰是相當重的。筆者曾多次提出建議，應(yīng)該就處罰方式方法做調(diào)查研究，起碼就此問題的研究設(shè)置幾個高級別的課題，然后再確定采用哪種失信懲罰方式。
（8）關(guān)于企業(yè)征信業(yè)發(fā)展模式問題。主流企業(yè)征信機構(gòu)都知道：開業(yè)就要具備開展全球征信的能力，向客戶提供全球所有國家任何一家企業(yè)的普通版本企業(yè)征信報告。當然，“治標”的辦法是與國外征信機構(gòu)合作或銷售代理國外的征信產(chǎn)品，而“治本”的辦法是大批并購高質(zhì)量的外國征信機構(gòu)，這是企業(yè)征信業(yè)發(fā)展或開拓市場的基本模式。
目前，我國尚無企業(yè)征信機構(gòu)走出國門，我國企業(yè)征信業(yè)錯過了2008年赴海外收購的黃金時機，因此，《條例》還應(yīng)根據(jù)企業(yè)征信業(yè)的發(fā)展特點設(shè)立相關(guān)的“促進類”條款，不能只聚焦于國內(nèi)市場。
總之，與其說這是一篇評論《條例》功過得失的議論文，毋寧說這是一篇追憶往事的回憶錄。撰寫此文是為了那些難以忘卻的記憶，也為那些值得紀念的人和事。
源點注：本文作者林鈞躍（中國市場學會信用學術(shù)委員會主任），經(jīng)作者授權(quán)發(fā)布，原文刊于《征信》2023年第6期。
